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              構建首都城市治理生態體系
              2018年10月23日 16:46 來源:前線網--《前線》雜志2018年第09期 作者:沈體雁 張庭瑞 字號
              關鍵詞:城市治理;首都;生態;

              內容摘要:構建和完善首都現代城市治理生態體系,通過科學運用新理念、新技術、新平臺,推動城市管理向精治、共治、法治為基本特征的城市治理轉型,是保障首都科學高質量運行、逐步形成良好城市治理生態、推進北京成為未來國際化強國首都的基礎。構建首都現代城市治理生態體系的背景2015年 12月,中共中央、國務院頒布《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,首次將“推動城市管理走向城市治理”寫入國家政策。從治理理念看,首都治理除應體現法治、精治、共治思想外,還應強調“德治”,即增強市民意識和市民素質,培養居民具有提升良好市民意識的主觀能動性,從本質上解決政府與居民的城市治理博弈,重建社會信用和城市倫理。

              關鍵詞:城市治理;首都;生態;

              作者簡介:

               

                北京,作為新時代中國特色社會主義背景下的大國首都,肩負著現代化城市治理的特殊歷史使命。構建和完善首都現代城市治理生態體系,通過科學運用新理念、新技術、新平臺,推動城市管理向精治、共治、法治為基本特征的城市治理轉型,是保障首都科學高質量運行、逐步形成良好城市治理生態、推進北京成為未來國際化強國首都的基礎。

                構建首都現代城市治理生態體系的背景

                2015年12月,中共中央、國務院頒布《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,首次將“推動城市管理走向城市治理”寫入國家政策。黨的十九大報告更是將國家治理體系和治理能力現代化提高到國家戰略層面。“城市管理”理念及運行模式存在的顯著理論和實踐弊端,倒逼“城市治理”在國內外不斷興起和發展。

                國家政策的內在要求。黨的十九大報告指出,要打造共建共治共享的社會治理格局,加強社會治理制度建設,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強社區治理體系建設,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》要求,建設和管理好首都,是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。要以制約首都可持續發展的重大問題和群眾關心的熱點難點問題為導向,從精治、共治、法治、創新體制機制入手,標本兼治,綜合施策,全面提高城市治理水平。到2050年,全面形成具有首都特點、與國際一流的和諧宜居之都相適應的現代化超大城市治理體系。

                國際發展的外在需求。通過對北京、首爾、東京、巴黎、倫敦等復合功能型首都進行比較發現,到2035年左右,各國均計劃未來要保持本國首都的全球領導地位,在政治、經濟、文化、生態等方面都做出具體部署。但北京在城市平等公正、居民獲得感和愉悅幸福程度等人文關懷、意識形態方面的發展目標,還遠沒有達到這種認識高度。按照當前預期,2050年我國將成為世界最大的發達國家之一,北京綜合實力或將超過上述首都城市成為頂級的全球中心城市。因此,北京現代城市治理體系的構建、設計落實,必須高站位、高標準、高質量,謀劃必須超前、超國際視野,大膽運用前沿科技手段,才能穩步形成與國際一流和諧宜居之都相適應的城市治理生態體系。

                首都建設的倒逼機制。過去10年,北京市GDP每增長100億,帶來2.8萬人增量和1.8平方公里建設用地增長。如果發展方式不變,按此趨勢發展到2020年,要保證6%的增長率,還需增加272萬人口、109平方公里建設用地。但這是不現實的。現行的以政府包攬型、勞動密集型、行政網格化為特點的城市管理模式,遠遠不能滿足首都超大型城市善治的需要,甚至不堪重負。當前的城市管理模式存在管理主體單一即政府及公務人員主導、管理手段單一即基本依靠行政命令、管理客體寬泛即事事皆管卻難盡其善等弊端。

                建立健全首都現代城市治理生態體系制度框架

                完善“三維”制度設計。第一維,“5+3”戰略單元。即經濟、政治、社會、文化、生態文明“五位一體”總體布局與城市規劃、建設、治理的系統性戰略組合。“五位一體”中文化、生態文明與城市規劃、建設、治理的有效融合,能更好地服務于高質量發展,也是體現首都魅力的關鍵。文化、生態文明總體布局融入首都城市“規、建、治”的制度設計,必須以新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略為設計框架。文化上“不忘本來、吸收外來、面向未來”,生態上“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,像對待生命一樣對待生態環境”。文化發展具有一定的“超然脫俗”性,制度設計要更加鼓勵文化純粹性,以此為基礎制定文化發展規劃和目標。生態文明建設方面,要進一步細化和明確城市生態治理標準、具體治理手段和量罰措施,突出生態文明建設和環境保護對城市居民帶來的直接影響和受益。

                第二維,“主體、客體、手段”治理三要件。以政府為絕對主體的治理方式往往導致以政治的方式對待行政,產生一種“家長制作風”的政府理念。這種模式下的城市治理既有“市場失靈”問題,又有“政府失靈”現象。北京應順應世界城市治理水平提升新要求,讓各類非政府組織、基層組織和個人等傳統的被管理者逐步走上城市治理舞臺。在完全尊重其城市治理主體地位的同時,不斷提升其參與性、協商性和合作性,使其成為治理主體力量和終極享受者。首都現代城市治理客體,簡單講就是“大城市病”,產生的根本原因是大量人口集聚。因此,“以人為本”應該是客體治理制度設計的基礎。治理手段主要包括治理理念、表現形式和技術手段3個方面。從治理理念看,首都治理除應體現法治、精治、共治思想外,還應強調“德治”,即增強市民意識和市民素質,培養居民具有提升良好市民意識的主觀能動性,從本質上解決政府與居民的城市治理博弈,重建社會信用和城市倫理。從表現形式看,除政府部門執法外,比較成熟的治理渠道還包括關鍵公眾接觸、民意調查、公眾投訴或申訴、網絡媒體、志愿者行動和開展城市治理進社區、進學校、進企業等活動,實現政府與公眾的互動,搭建群眾參與城市治理的有效渠道。從技術手段看,北京通過感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”的智慧城管物聯網系統,實現了執法相對精治的目標。但在高效服務執法、體現共建共治共享的實際操作方面,依然后勁不足。依靠知識圖譜、大數據和人工智能等技術構建的城市治理生態平臺,將能更加智能化和專業化地滿足發展需求、體現“眾創共治”。

                第三維,治理的重點痛點難點。北京城市治理的痛點難點主要集中在城中村(城鄉結合部)、背街小巷、老舊小區、歷史保護區等,這些區域也是首都城市治理的重點。一要結合個體特征,制定“個性化”和“外科手術式”的對策性政策,并著重體現耐心、細心、責任心。二要轉變政府職能定位,更多發揮引導、幫扶和平臺搭建功能。三要注重培養居民的參與意識,尊重居民權利,發揮群眾作用。四要注重保護和修繕歷史文物,嚴格依照新總規改造升級可用建筑、清理違章建筑。五要通過補貼、免稅、低息貸款、提供廉租房等方式保障居民租住權益,消減負面情緒。

                突出兩個重點片區。北京是一個市域概念,首都是一個功能概念,實現北京“市域”與首都“功能”的轉變和區分,治理方面必須有體制機制保障。當前階段,要更加突出首都核心區和首都副中心這兩個重點片區。首都核心區治理目標是推進非首都功能疏解,疏解對象包括人口和功能,治理客體細分主要包括人口轉移、人才吸引、經濟文化轉型、優化城市布局等。通過梳理世界城市治理尤其是疏解首都人口和功能的方法,首都核心區治理的整體框架主要包括五個方面:一要嚴控城市開發強度和發展邊界,破除人口無序增長與低效供給擴張的自我循環;二要提高城市精細化治理水平,提升城市服務保障能力;三要加大環境污染治理力度,增加城市綠色公共空間;四要積極滿足群眾物質文化需要,豐富高品質有效供給;五要堅決保護、修繕和再利用歷史文化建筑、傳統村落和傳統文化等。同時,首都核心區還要在全球經濟事務、科技創新、文化創意、高端服務等技術和智力密集型領域積極拓展轉變,全面提升知識經濟的核心競爭力;首都核心區要積極縮小與其他世界城市在社會服務、文化復興、宜居環境等方面的差距,增強對全球高素質人才的吸引力和容納力;要通過財稅等手段抑制勞動密集型產業新增和都市型工業發展,從源頭上減少對流動人口的就業需求。

                處理好“央地關系”,是首都副中心健全法律法規與體制機制的首要任務。首都與地方治理的邊界與內容要有法律法規的保障支撐,兩級政府的管轄事權與空間管理范圍要明確清晰。首都地區要通過設立跨行政區的專門機構來加強治理工作,統籌各項規劃建設任務。

                構建一套生態系統。為引導首都完成由網格化管理向全社會共同治理的生態化轉型,必須建立一套大量公私機構和個人能夠有效參與,并不斷自我完善和進化的技術型“城市治理生態系統”。該系統要按照“一核多元、融合共治”原則,既滿足精治法治共治的城市治理要求,又融入“德治”即重建社會信用和城市基本倫理的理念。

                統籌推進首都現代城市治理生態體系建設

                建立協同發展機制。成立跨行政區協調治理機構。具體負責北京市“規、建、治”相關部門數據信息等的一體化工作,政府職能與社會、市場和個人等主體的對接重建工作,以及社會相關組織的發現培育和引導發展工作,最終實現政府介入不斷減少和社會參與不斷增多。

                選擇代表區域開展試點。從轄區人口密度較大即治理情況復雜的區域、人口數量較多即治理量大的區域、土地面積較大即力量分配情況特殊的區域各選一個區開展試點,積累經驗,完善方法,進而實現復制推廣。

                成立城市治理重點實驗室。由政府與相關城市治理研究機構合作,聯合北京市有關部門和企業資源,成立北京城市治理重點實驗室。實驗室致力于新時代中國特色社會主義城市治理制度體系的理論研究,為我國城市特別是首都城市治理體系的轉型發展和改革實踐建言獻策,打造具有國際影響力的一流智庫。通過強強聯合、優勢互補的體制機制創新,對完善中國特色社會主義理論體系、貫徹落實黨的十九大精神、推動新時代城市治理改革發展具有重要意義。這樣更能吸引國際城市治理人才來京發展,為北京、全國乃至世界的城市治理發展作出貢獻。

                編制首都城市治理標準。城市治理標準的編制內容龐雜、量大面寬、實施難度大,可一旦實現標準化,將有望獲得城市最佳秩序和社會效益最大化。隨著北京城市體量和功能的不斷增加,城市社會化程度越來越高,對治理規模、治理分工、技術要求、協作共治等方面提出越來越高的要求。這就必須通過制定和使用標準來保證治理要件在技術上的高度協調統一,從而推動未來首都和諧穩定運行,引導社會資源整合,維護社會公平,激活科技要素,推動開放創新,進而加速城市升級、治理進步、技術積累、創新擴散和產業優化。

                (作者:沈體雁,北京大學首都發展研究院副院長、北京大學城市治理研究院執行院長;張庭瑞,北京大學城市治理研究院助理研究員、中國城市治理創新聯盟政研室主任)

              作者簡介

              姓名:沈體雁 張庭瑞 工作單位:

              轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張天昱)
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