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              以PPP模式解农村?#24335;?#20043;渴
              2019年04月06日 08:36 来源:大众日报 作者:张帅梁 字号
              关键词:农业;村委会;政府

              内容摘要:?#23548;?#20013;,村委会既是农民的代理人,代表农民与基层政府和社会资本方谈判,又是基层政府和社会资本方的代理人,代表他们与村民沟通。对农业领域PPP运行中涉及农民切身利益的?#24405;?如土地置换与流转、土地征收、项?#28212;?#30410;分配、项目资产归属等,应根据我国《村民委员会组织法》的规定,由村民会议讨论决定,而不能由村委会成员擅自决断。应当建立征收征用农村集体土地的补偿标?#21152;?#34987;征收土地的市场价值挂钩的制度,以兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配。应当要求农业PPP项目发起人(即基层政府和社会资本方)在项?#28212;?#21035;和准备阶段向县级以上人民政府有关管理部门提交土地流转方案,项目运营公司在项目采?#33322;?#27573;或项目执行阶段的初期向管理机构提交能够证明其已?#34892;?#33719;取土地的法律文书。

              关键词:农业;村委会;政府

              作者简介:

                在缺乏农业税费来源的情况下,建立农业领域的多元筹资机制,既能让财政?#24335;?#36215;到“四两拨千斤”的效果,又能让市场机制为农业发展注入新活力。

                中央一号文件提出:“加强?#24335;?#25972;合,创新投融资模式,建立多元筹资机制。”去年9月,中共中央、国务院印发的?#26029;?#26449;振兴战略规划(2018—2022年)》也提出引导和撬动社会资本投向农业和农村。这为新时期农业领域引资注资指明了方向。

                农业领域政府与社会资本合作(简称农业PPP)作为财政支农投入机制改革的重要措施,就是一?#20013;?#20043;?#34892;?#30340;多元筹资机制。但在?#23548;?#20013;,推广农业PPP仍面临许多困难。

                村委会作为双重代理人,难?#20113;?#34913;项目各方利益。农业PPP涉及的主体包括政府、社会资本方、农民和村委会,其中,村委会作为集体组织的代言人和基层政府的协助者,对项目的启动和运行起着重要作用。?#23548;?#20013;,村委会既是农民的代理人,代表农民与基层政府和社会资本方谈判,又是基层政府和社会资本方的代理人,代表他们与村民沟通。然而,虽然这种双重代理权有其合理性,但由于农业PPP项目运行中各方的诉求存在冲突,村委会的代理行为存在较大的风险。政府希望完善农村基础设施、发展乡村公共服务、促进农业规模化现代化发展、缓解财政困局;社会资本方追求投资利益最大化;农民期盼获得土地租金收益、项目分红和就业安排。如果三方围绕财政补贴、项目成本、利益分配、违约责任?#26085;?#24320;博弈,作为代理人的村委会就很难在各方利益之间寻求平衡点。

                ?#24335;?#26469;源不足,?#24335;?#20379;应缺乏?#20013;?#24615;。?#23548;?#20013;,农业PPP项目的?#24335;?#26469;源主要是政府财政和社会资本,从目前的情况来看,这两个方面都显得供给乏力。一方面,没有农业税费来源以后,很多地方基层政府财政缺少二三产业支撑,收入不足、债务增长,其自身的财政支出?#25346;?#38752;上级财政拨款和转移支付。另一方面,涉农项目见效慢、收益低、风险大等特性制约了社会资本的投资热情,鼓励民企私企投资PPP项目的政策导向,将本应承担更多社会责任的国企置于农业领域PPP项目之外。同时,农业领域PPP项目运行中的?#24335;?#20379;应缺乏?#20013;?#24615;。农业PPP项目的标的多是农业基础设施和农村公共服务,无论是对原有基础设施进行改造升级,对农村服务资源进行内部调整和外部调配,还是培育新型现代化农业,都需要相当长的时间、相当多的?#24335;?一些实力不够雄厚的社会资本方往往在项?#31185;?#21160;后不久就丧失了继续投资的能力或动力。

                土地管理混乱,征地补偿标准偏低。农业PPP项目与集体土地有着密切联系。“三权分置?#22791;?#38761;为农村土地?#34892;?#27969;转提供了制度支持,使农业PPP项目有了比较宽松的制度环?#22330;?#28982;而,在“三权分置?#22791;?#38761;背景下,农业PPP项目的运行也会遇到一些土地方面的问题。首先,公益性农业PPP项目(提供基础设施、公共服务等)应以土地征收的方式获取,而经营性农业PPP项目(建设农业产业园区、田园综合体等)应通过农地经营权的平等流转来实现。但在?#23548;?#25805;作中,很多地方政府没有对这两种用地途径进行?#38505;?#21306;分,扰乱了正常的农村土地管理秩序。其次,?#20013;?#31435;法没有明?#26041;?#23450;公共利益的标准,关于征地补偿的标准偏低,这在一定程度上影响了农业PPP项目的实施。另外,?#20013;?#31435;法对农村土地经营权的法律性质和权能缺乏明确规定,这不利于农业PPP项目顺利运?#23567;?

              作者简介

              姓名:张帅梁 工作单位:中国社会科学院研究生院

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